中央一號(hào)文件提出“抓好農(nóng)村重點(diǎn)改革任務(wù)”，并在農(nóng)村的行政管理、土地規(guī)劃、財(cái)政運(yùn)行等多方面作出了改革部署。
當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理涉及許多非農(nóng)部門，需要在部門之間通力合作，以解決某些重大基礎(chǔ)性問(wèn)題。由于多種原因，目前的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚未很好實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，行政區(qū)劃制度、土地規(guī)劃管理體制、財(cái)政運(yùn)行體制都存在與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題，亟待加強(qiáng)協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。
行政區(qū)劃制度與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不相匹配。經(jīng)過(guò)幾十年改革開(kāi)放，我國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大幅度減少，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生重大變化，現(xiàn)有城鄉(xiāng)行政區(qū)劃制度已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的要求。誰(shuí)是農(nóng)民、哪一類居民點(diǎn)是城市，現(xiàn)有的概念并不清晰，由于缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)，政策指向性容易失準(zhǔn)，導(dǎo)致行政效率低。在實(shí)踐中，政府的一部分支農(nóng)資金難免給了與農(nóng)業(yè)已無(wú)瓜葛的人群；有的支農(nóng)項(xiàng)目其實(shí)部署在城市，還有的農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)建設(shè)其實(shí)是城市建設(shè)或城市功能區(qū)的延伸；有的小型村莊按類似城市標(biāo)準(zhǔn)安排公共服務(wù)投入，造成了很大浪費(fèi)。同時(shí)，因?yàn)閰^(qū)劃概念問(wèn)題，一些反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)難免失真。例如，我國(guó)的城市化率可能被低估，因?yàn)槲覈?guó)一些大的村級(jí)居民點(diǎn)或其連片區(qū)域已經(jīng)與農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)，實(shí)際上是新崛起的小城市；中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距也可能被高估，因?yàn)榇罅考w經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際上是低收入的城市居民，而一些城市居民卻是規(guī)模化農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。
土地規(guī)劃管理體制與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展有待更好銜接。按城市建成區(qū)的土地利用總量做平均計(jì)算，我國(guó)城市建設(shè)用地的利用效率(單位土地面積的GDP產(chǎn)出)顯著低于發(fā)達(dá)國(guó)家；如果單算我國(guó)城市建成區(qū)工商用地總量的GDP產(chǎn)出，效率更低。這說(shuō)明我國(guó)農(nóng)地保護(hù)的成效并不顯著，因?yàn)槌鞘谢玫匦实鸵馕吨嗾剂宿r(nóng)地。尤其值得注意的是，城市土地利用效率很低，但城市居民的住宅建設(shè)用地占建設(shè)用地的比例卻顯著低于發(fā)達(dá)國(guó)家，居民區(qū)用地的容積率很高，由此帶來(lái)了城市房?jī)r(jià)上漲、城市財(cái)政關(guān)系扭曲、“土地的城市化”與“人的城市化”不相匹配等一系列后果。土地規(guī)劃管理領(lǐng)域還普遍存在不同機(jī)構(gòu)之間互相“打架”的情況。國(guó)家發(fā)布的全國(guó)土地功能區(qū)規(guī)劃，需要與地方用地規(guī)劃銜接起來(lái)。地方建設(shè)用地使用中，實(shí)際可利用土地資源的概念與規(guī)劃概念完全是兩回事，這為我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展增添了不少困難。按單季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較，我國(guó)農(nóng)業(yè)地租率是歐洲的2到3倍，租期也比較短，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的成長(zhǎng)十分不利。我國(guó)農(nóng)村耕地向規(guī)?；梅较蜣D(zhuǎn)變相對(duì)緩慢，地租率下降難，均與土地規(guī)劃方面的不足有關(guān)。
財(cái)政運(yùn)行體制與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不相協(xié)調(diào)。從單位農(nóng)地面積的財(cái)政支農(nóng)水平看，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的力度不比美國(guó)小，但效果不盡人意。首先，支農(nóng)資金比例需要符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，而現(xiàn)行財(cái)政運(yùn)行體制的做法卻是按各級(jí)行政區(qū)的劃分下?lián)苜Y金。對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政支持需要適度均衡，但這主要體現(xiàn)在改善社會(huì)平等狀況的一般性公共財(cái)政，在支農(nóng)資金的分配上必須更多考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。其次，財(cái)政支農(nóng)的名目太多，中央加地方實(shí)施的項(xiàng)目保守估計(jì)在百種以上。最后，最重要的農(nóng)業(yè)科技投入也存在體制性問(wèn)題。30余所農(nóng)業(yè)大學(xué)實(shí)際使用的經(jīng)費(fèi)，大幅超過(guò)各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)業(yè)科技推廣支出。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化滯后是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的一大短板，而改革則是加快補(bǔ)上‘三農(nóng)’發(fā)展短板、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的重要?jiǎng)恿?。只有統(tǒng)籌兼顧，讓各方面的政策協(xié)同配合，才能為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供系統(tǒng)支撐。
在行政區(qū)劃上，應(yīng)建立更合理的城鄉(xiāng)區(qū)劃制度。按發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，較為合理的辦法，是以主要按居民點(diǎn)的人口規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分城鄉(xiāng)。做好這項(xiàng)工作，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、人口管理、國(guó)土資源及統(tǒng)計(jì)等多個(gè)部門，單靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管機(jī)構(gòu)難免力不從心。目前我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)平均規(guī)模過(guò)小，政府行政成本過(guò)高，可以考慮大規(guī)模合并規(guī)模過(guò)小的縣級(jí)行政區(qū)，并將其直接歸省級(jí)行政區(qū)直轄，與一般設(shè)區(qū)市并列。發(fā)展壯大與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接關(guān)聯(lián)的縣級(jí)行政區(qū)，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。
在土地規(guī)劃管理上，應(yīng)進(jìn)一步解放思想，增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。我國(guó)近150億畝國(guó)土大略可分為限制開(kāi)發(fā)用地(各類保護(hù)區(qū))、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)用地與非農(nóng)開(kāi)發(fā)用地，其中限制開(kāi)發(fā)用地的一部分可以在嚴(yán)格參數(shù)控制下用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。應(yīng)將國(guó)家的土地用途管理手段分為指令性參數(shù)與引導(dǎo)性參數(shù)，建立中央、地方和土地使用主體三者之間的權(quán)利協(xié)調(diào)系統(tǒng)，以穩(wěn)定各類土地使用主體的土地用途預(yù)期和投資積極性。需要建立將村莊和部分道路包括在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，實(shí)行特別的村莊用地管理政策，在政策上徹底解決各種名目的建設(shè)活動(dòng)對(duì)農(nóng)用地的蠶食。我國(guó)有條件劃出25億畝到28億畝的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)。此外，主要建設(shè)用地使用權(quán)限劃給地方政府，將農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)和其他各類保護(hù)區(qū)以外的土地的使用權(quán)限一并劃給市縣政府，以參數(shù)管理替代指標(biāo)管理，擴(kuò)大市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。我國(guó)有條件劃出10億畝左右的這類土地。從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，在管理參數(shù)設(shè)置合理的前提下，可以產(chǎn)生緊湊型城市建設(shè)格局，地方政府與土地開(kāi)發(fā)企業(yè)并不會(huì)鋪攤子亂占土地搞建設(shè)。10億畝建設(shè)用地的一半有望成為森林和都市農(nóng)業(yè)用地。
在財(cái)政上，應(yīng)圍繞家庭農(nóng)場(chǎng)與合作社增收調(diào)整財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的核心目標(biāo)是提高我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)業(yè)從業(yè)家庭的收入。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，一是要讓適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，二是要讓現(xiàn)代農(nóng)民合作社實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)，把合作社做大、做強(qiáng)。財(cái)政支持家庭農(nóng)場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)要按銷售額來(lái)衡量，不能以土地規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，例如，以現(xiàn)階段的家庭農(nóng)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)情況，可以將農(nóng)產(chǎn)品銷售額是否達(dá)到20萬(wàn)元人民幣為標(biāo)準(zhǔn)。小農(nóng)戶的轉(zhuǎn)型應(yīng)與財(cái)政的非農(nóng)就業(yè)支持結(jié)合起來(lái)，與財(cái)政支農(nóng)政策逐步脫鉤。為支持巨型農(nóng)民合作社發(fā)展，要改變按行政區(qū)劃扶持合作社的辦法，以合作社實(shí)際營(yíng)銷額作為財(cái)政支持的依據(jù)。農(nóng)業(yè)大學(xué)系統(tǒng)應(yīng)與政府的科技推廣系統(tǒng)統(tǒng)一起來(lái)，并歸口農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門協(xié)調(diào)管理。這些變革均涉及財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的某種調(diào)整，單靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門無(wú)法操作。
探索建立跨部門的大農(nóng)業(yè)管理機(jī)制。目前，一方面農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放度不斷增加，另一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本難以下降，這樣的節(jié)奏值得警惕。開(kāi)放是大趨勢(shì)，政策選擇只能是降低農(nóng)業(yè)成本，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要建立“大農(nóng)業(yè)”概念，以方方面面的力量集中解決農(nóng)業(yè)高成本難題。通過(guò)行政區(qū)劃制度、土地規(guī)劃管理體制與財(cái)政運(yùn)行體制的適應(yīng)性改革，支持農(nóng)業(yè)效率的提高，應(yīng)該成為這一輪綜合改革的重要內(nèi)容。